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南昌市人民政府关于印发南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)的通知(洪府发〔2015〕2号)
  • 发布时间:2019-06-05 13:04
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各县(区)人民政府、开发区(新区)管委会,市政府各部门,市属各单位:

《南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》已经市委、市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻实施。  

                     2015年1月29日

 

南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)

 

  为鼓励和引导社会资本投资,深入推进我市投融资体制和财税体制改革创新,进一步激活和释放经济发展的内生动力,不断拓宽打造核心增长极战略和实施大投入、大建设、大发展路径的融资渠道,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作操作指南(试行)通知》(财金〔2014〕113号)等文件精神,结合南昌市实际,就政府和社会资本合作提出以下实施意见。

  一、推广运用PPP的重要意义

  政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。南昌市推广运用PPP,率先在公共服务、基础设施等领域示范试点,引入市场机制,实现投融资体制、财税体制以及公共产品供给体制的改革创新,有利于推动政府的发展规划、服务监管和企业的创新动力、管理效率的有机结合;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化;有利于减轻财政支出压力,提高重大重点项目建设的保障能力,加快推进南昌市打造核心增长极;有利于打破行业垄断和市场壁垒,盘活社会资本存量,促进经济社会发展的转型升级,加快形成新的经济增长点,实现“科学发展、绿色崛起”。

  二、推广运用PPP的主要原则

  (一)试点先行的原则。按照“试点先行、靓女先嫁、循序渐进、先易后难”的原则,选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试,激活社会投资活力。积极探索“项目+物业”,非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。

  (二)量力而行的原则。推广运用PPP的节奏和力度与政府的财力和管理能力进行匹配,既要积极推进,又要谨慎稳健,制定可行的措施,选择合适的路径,确保合作项目有力有序推进。

  (三)互惠共赢的原则。按照“政府、社会资本和社会公众实现共赢”的原则,建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制。通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测,动态调整收费定价和政府补贴,确保社会资本回报合理,项目可持续经营,又防止不合理让利或利益输送。

  (四)风险分担的原则。在风险和收益对等前提下,政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担,自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。

  (五)诚信合作的原则。在平等协商、依法合规的基础上,按照“权责明确、规范高效”的原则订立项目合同。项目合同一经签署必须严格执行,无故违约方必须承担相应责任。

  (六)公开透明的原则。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,营造公开透明的良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

  三、PPP的运用范围及准入条件

  (一)PPP模式运用范围。量存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。全市范围内交通、能源、市政、环境污染治理与运营、水利、信息、环保、保障性安居工程、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目,在进行PPP运营合理性作出评估论证的前提下,优先选择PPP运作。试点起步阶段以轨道交通、高速公路、地下综合管廊、地下空间开发、公共建筑节能、地铁站点周边及车辆段停车场上盖物业综合开发、水环境治理、医疗养老、城市道路、桥梁和隧道工程为重点,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目,引入社会资本参与建设运营。

  已建成项目,也要积极植入PPP模式,引入社会资本并组建项目公司,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

  已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目,要大力推广PPP模式,鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,减轻政府公共财政举债压力,腾出更多资金用于重点民生项目建设。

  (二)PPP项目合作模式选择。经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

(三)PPP准入行业清单。PPP准入行业清单中,分为重大基础产业工程、基础设施和社会公共服务三个大类,具体二级、三级项目类别详见南昌市政府与社会资本合作准入行业清单。

南昌市政府与社会资本合作准入行业清单

一级项目类别

  二级项目类别

  三级项目类别

重大基础产业工程

清洁能源重大工程

  风光电建设

  大气污染防治

粮食水利重大工程

  新增千亿斤粮食产能规划田间工程

  重大粮食仓储和物流设施工程

  重点水源工程

  江河湖泊治理骨干工程

  新建大型灌区工程

信息、电网、油气等重大网络工程

  信息基础设施

  电网工程项目(市政部分)

  油气管网和储存设施

基础设施

城市建设

  城市市政道路建设

  桥涵、堤岸、河渠建设

城市管理

  城市给、排水及管网建设

  城市广场、景观工程

  路灯照明

  污水处理、垃圾处理设施建设

  园林绿化的市政部分

  燃气工程的市政部分

  城市道路、桥梁的维护

  公共停车场

  广告设施

  街区综合治理

  社区综合文化活动中心、医疗卫生服务中心、便民服务中心

城市公共交通

  公交BRT

  公交枢纽及场站建设

  新能源汽车能源供应设施建设

交通基础设施

  城市快速路

  轨道交通及轨道周边站点上盖物业

  水运航道疏浚整治

社会公共服务

公共服务设施

  科技馆

  幼儿园、中小学建设、职业学校建设、运营管理

  图书馆

  文化宫

  美术馆

  博物馆

  体育中心建设

  体育健身设施

旅游产业设施

  旅游资源综合开发建设

  旅游景区其他配套设施建设

生态环保

  自然资源保护

  国土生态整治工程(重点防护林体系建设等)

  大气污染防治工程(燃煤锅炉节能环保提升、余热余压利用等工程)

  清洁水工程(重点流域水污染防治项目建设等)

健康与养老服务体系建设

  健康服务体系建设(综合医院、中医院、中西结合医院、专科医院、护理院、老年病院、基层医疗服务设施等)

  养老服务体系建设(社区老年人照料中心、老年养护院等)

保障性安居

  公租房

  棚户区改造项目

凡南昌市政府所控有之外,建立了现代企业制度的境内外社会资本主体均可参与南昌PPP项目建设运营,包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。公平公正选择具有相应专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等综合实力强,运营服务质量好,诚信可靠的合作伙伴。

  四、PPP项目的实施流程

  PPP项目实施机构原则上由各相应行业主管部门实施,也可以是其属事业单位,市政控股集团、市城投公司、市轨道集团、市水投公司、市旅游集团和昌工控股等市属国有公司可根据合作项目的行业性质和特点作为PPP项目实施机构。

  (一)项目征集遴选。市发改委根据我市经济社会发展的需要,负责向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的政府和社会资本合作项目。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门以初步实施方案的方式向市发改委申报,社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向市发改委推荐。市发改委牵头对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核。依据审核结果,建立南昌市PPP项目储备库。PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。

  (二)项目评估论证。入库项目的实施机构向市财政局提交项目基本情况、初步实施方案等相关资料,市财政局会同市发改委及行业主管部门等,开展“物有所值”评价工作。同时,根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对政府付费或财政补贴的项目,开展财政承受能力论证。

  (三)制定实施方案。“物有所值”评价和财政承受能力论证通过后,项目实施机构组织编制项目实施方案。实施方案包括:项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段,应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。项目实施机构将拟定的项目实施方案报市重点办,由市重点办组织市发改、财政、建委、规划、国土、环保、物价等部门进行联合评审后再报市政府批准。

  (四)合作伙伴选择。实施方案审查通过后,由项目实施机构按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及有关规定,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商等多种方式,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。项目涉及产权交易的,按项目性质进入公共资源交易中心、工程招投标交易中心公开、公平、公正竞价进行。对采取竞争性谈判或邀标方式的,应测算配置资源价值、评估价格、财政补贴等主要条件。市财政局依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监督管理并优化环节和流程。

  (五)合作合同制定。项目实施机构根据项目实施方案与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上签署项目合同,并按规定公示,确定各方的权利和义务,合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式,违约责任以及各方约定的其他事项。涉及的合同范本应按照市重点办的要求规范制订,并在专业机构出具意见的基础上,由重点办及相关职能部门、项目实施机构共同协商并根据谈判结果研究完善,确保合同内容全面、规范、有效。

  (六)项目组织实施。项目实施机构会同市财政局、市建委、市重点办监管PPP项目各方按照合同约定,按时足额出资设立项目公司,项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,确保工程质量。项目运行期间,依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,并定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运行。按照合同约定向项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

  (七)合作绩效评价。市财政局会同相关职能部门,积极建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,绩效评价结果应当依法对外公开,接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;对绩效评价未达到约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。视项目合作周期,每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估,重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性,评估风险,制定应对措施。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

  (八)合作项目移交。项目合作期满,市重点办会同项目主管部门、实施机构组建项目移交工作组,依据合同约定进行项目移交,做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿,办妥法律过户和管理权移交手续。

  五、PPP项目合同的主要内容

  参照《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,项目合作合同具体应包括:总则、合同主体、合作关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交财产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约责任、争议解决方式、各方认为应约定的其他事项。经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目三类项目合同的区别在一些特定条款约定中应得以体现。

  经营性项目:主要是指可以通过政府授予特许经营权方式推进的项目。政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司按特许经营管理相关法规,在项目合作合同框架下签订特许经营协议。特许经营协议应包括:特许经营内容、范围及期限、产品和服务标准、价格、收费的确定方法及调整机制、设施的权属与处置、设施维护和更新改造、安全管理、履约担保、特许经营权的终止、变更及临时接管、违约责任、争议解决方式、双方认为应约定的其他事项。

  准经营性项目:主要是指对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。通过政府授予特许经营权附加部分补贴,则要在特许经营协议中明确约定补贴的确定方法及调整机制,通过股权合作方式推进项目实施,则应在项目合作合同的合同主体部分明确政府出资人代表、投资金额、出资方式等,政府股份享有的分配收益,如是否享有与其他股东同等的权益,在利润分配顺序上是否予以优先安排等,政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排,如在特定事项上是否拥有否决权等。

  非经营性项目:主要是指依靠“政府付费”回收投资成本的项目。此类项目可以通过政府购买服务方式推进,在项目合作合同中应根据《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)文件要求,明确政府购买服务应遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序等。

  项目合作合同和特许经营协议等其他相关合同应报市财政局备案。

  六、PPP项目的回报机制

  政府与社会资本合作是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。回报机制遵循收益合理共享、风险合理分担,切实考虑社会资本的合理收益的原则。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮,项目合作周期原则上为10年-30年。设立PPP项目专项资金,用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息、项目注资参股。市财政局将政府财政补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算,并在中长期财政规划中统筹考虑。

  (一)建立定价调价机制。做好项目收费价格管理,稳步推进价格市场化改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本时效性监测,建立定期审价制度,健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。物价部门要做好价格监管工作,防止项目法人随意提价损害公共利益。

  (二)实行损益分担机制。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益,超出社会资本合理收益的部分,政府与社会资本应合理分享。对于亏损部分,政府和社会资本也应该按照事先的协议合理分摊。

  (三)完善政府补贴制度。财政补贴重点对通过价格政策的合理调整,收入仍不能达到成本和合理收益,但社会效益较好的PPP项目,市政府可以给予财政补贴。对通过价格政策的合理调整,收入仍不能覆盖成本和合理收益,或无收入覆盖成本和合理收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,市政府给予政府补贴。建立动态补贴机制,政府补贴调整由市财政局以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素提出补贴意见,并报市政府批准。政府补贴方式可以是货币补贴,也可以是土地及上盖物业开发、广告经营等资源配置。

  七、合作项目的退出机制

  (一)合作项目的退出和介入条件。合作项目发生以下情况可以退出:因不可抗力因素导致合同无法履行;合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行;社会资本主体破产清算或发生类似情况;合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改,项目合同仍无法履行,项目需提前终止退出。

  (二)合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施机构会同市重点办制定退出方案,报市政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门、市重点办要依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

  八、推广运用PPP模式的保障机制

  (一)加强组织领导。建立南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式工作领导小组,由常务副市长任领导小组组长,市政府分管副秘书长、市发改委、市财政局、市重点办主要领导任领导小组副组长,市财政、发改、重点办、建委、工信、国土、规划、交通运输、环保、水务、卫计、民政、审计、物价、金融办、法制办、行政服务中心、工商联等为领导小组成员单位,领导小组下设办公室,市政府副秘书长任办公室主任、市财政局局长任办公室常务副主任,负责办公室日常工作。市发改委成立PPP项目对接办,负责采取政府发起和社会发起等方式,征集遴选PPP合作项目,建立南昌市PPP模式运用项目储备库。市财政局成立PPP管理中心,主要职责包括全市PPP项目的协调调度及政策研究,合作项目的信息发布、采购招标、评估和验证、项目建设成本和运营成本的评审、建立并执行项目回报机制、项目风险监管和绩效评价、第三方专业机构库及专家库的建设和管理及领导小组日常工作。市重点办成立项目推进办,作为项目实施主体的牵头部门,会同市发改、财政、建委、规划、国土、物价、金融办、行政服务中心等部门建立工作协调机制,按照部门联动、分工明确、协调推进要求,负责项目项目实施、监管和移交等工作。

  (二)强化政策支持。为保障政府和社会资本积极稳妥推进,进一步明确PPP项目操作规则。一是研究出台《南昌市政府投资支持社会投资项目管理办法》,优化政府投资方向,通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式,优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金,优先保障配套投入,确保PPP项目如期、高效投产运营。二是研究出台《南昌市PPP项目行政审批实施细则》,联合有关部门建立并联审批机制,在科学论证、遵守程序的基础上,加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。三是研究出台《南昌市PPP项目工程建设招投标实施细则》,优先支持PPP项目工程建设招投标,努力提高各部门服务质量。四是研究出台《南昌市PPP项目遴选和评价实施细则》,畅通PPP项目政府发起和社会发起两条渠道,建立完善PPP项目储备库。五是研究出台《南昌市PPP项目信贷支持金融服务实施细则》,鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。六是《南昌市PPP项目绩效评价管理办法》。七是研究出台《南昌市PPP项目政府采购操作流程》,通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作,从机制上保障项目对投资者的合理回报。八是研究出台《南昌市PPP项目运营、监管和退出管理办法》。九是探索建立社会资本“优先分红,优先退出”机制,PPP项目合同中约定给予社会资本方分红优先、退出优先的权利。

  (三)创造公平环境。按照诚信践诺的要求,加强全社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。依法行政,防止不当干预和地方保护,认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律,提高诚信经营意识。严格遵守相关法律法规规定,确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求,及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等,实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念,让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。行业主管部门要加强行业监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则,保障社会资本稳定运营。

  (四)加强项目监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上,充分保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对社会资本的履约管理。与此同时,依法严格履行行政管理职能,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

  (五)做好宣传引导。在全市范围内广泛宣传推广PPP模式的意义,做好政策解读,加强舆论引导,组织各类PPP项目培训指导,主动回应社会关切,充分调动社会参与的积极性。研究出台《南昌市PPP项目信息公开管理办法》,按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开,定期发布南昌市推广运用PPP模式项目信息,自觉接受社会监督,妥善处理涉及项目的社会、经济纠纷,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

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